近年來，PPP模式大顯神通，在各類項目中得到了廣泛的應(yīng)用，十分火爆。然而，這把火似乎是“虛火”，以現(xiàn)有數(shù)據(jù)來看，PPP項目落地率極低，普遍存在落地難的問題。盡管是在中央和地方齊心力推的背景下，社會資本尤其是民營企業(yè)還是遲遲不敢出手，且PPP項目簽約、落實情況也不盡如人意。主要原因還是在于體制的不完善，本文根據(jù)中國PPP百人論壇首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家管清友的相關(guān)文章及演說，整理了中國式環(huán)保PPP模式的問題，以供圈友從模式痛點(diǎn)的角度認(rèn)識PPP。

01  主管機(jī)構(gòu)交叉重疊，權(quán)責(zé)界限模糊

中國特色的PPP工作陷入九龍治水之困：管項目的發(fā)改委，管財政的財政部，管城市建設(shè)的住建部，管銀行的銀監(jiān)會，PPP涉及的部門眾多，但誰是PPP的第一主管機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)之間如何配合，并沒有明確界限。

尤其是財政部和發(fā)改委之間存在較大的權(quán)責(zé)重疊，甚至沖突。在實際操作中，雙方在推廣PPP的思路上有明顯區(qū)別：財政部注重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”。兩個部委自然產(chǎn)生了兩套法令。發(fā)改委和財政部兩部門在PPP的立法、指導(dǎo)意見、項目、推介等方面各自為戰(zhàn)，甚至能看到兩個實權(quán)部門一天內(nèi)在同一領(lǐng)域一齊“飆”文件。部委之間職能界限劃分不清晰，難免會出現(xiàn)部門設(shè)置重復(fù)、立法資源浪費(fèi)甚至沖突的情形，導(dǎo)致地方政府無所適從。

權(quán)威的PPP立法尚未出臺，現(xiàn)存的多為部門規(guī)章條例，層級較低，法律效力不足，且存在沖突。簡言之，我國PPP政策體系的現(xiàn)狀為上位法體系未建立、下位法重復(fù)沖突。

在立法上的一個很大的爭議：PPP與特許經(jīng)營有何區(qū)別?財政部主張的是廣義PPP，而發(fā)改委考慮到特許經(jīng)營的內(nèi)涵和外延更容易把握，同時結(jié)合中國過去以特許經(jīng)營概念實施PPP項目的實踐以及國際組織的立法慣例，最終采用了特許經(jīng)營的概念。這就導(dǎo)致PPP與特許經(jīng)營關(guān)系模糊，爭議頗多。“二次招標(biāo)”問題就是PPP與特許經(jīng)營界限不明導(dǎo)致的一個典型問題。

在地方財政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給社會資本。“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”理念并未得到正確的解釋。

一是政策變更風(fēng)險，一些地方政府在制定新政策時，可能并不考慮社會資本利益，隨意制定新政策或變更原政策，如北京“鳥巢”體育館PPP項目。

二是政府兌現(xiàn)風(fēng)險，為促成合作，一些地方政府在前期會對社會資本做出脫離實際的保證或難以兌現(xiàn)的承諾，致使在合作期內(nèi)兌現(xiàn)縮水或完全不予兌現(xiàn)，如長春市政府授信排水公司與匯津公司投資共建的匯津中國(長春)污水處理有限公司。

三是政府換屆風(fēng)險，由于PPP項目周期長，項目運(yùn)營期通常長達(dá)20-30年，一些地方政府換屆或換領(lǐng)導(dǎo)后，“新官不買舊賬”，換一套領(lǐng)導(dǎo)班子改一套政策，新舊政府對PPP模式態(tài)度不同，監(jiān)管方式迥異，不履行合作協(xié)議約定，這些都使得社會資本方往往無所適從，十分被動。

地方政府存在信用透支問題，導(dǎo)致社會資本參與PPP有“三怕”顧慮(怕陷阱、怕違約、怕反復(fù))。

04  配套改革和制度建設(shè)不到位，社會資本被動

由于我國現(xiàn)在正處于深化改革的試水期，配套改革和制度建設(shè)尚不到位，使社會資本運(yùn)營時十分被動，困難重重。主要表現(xiàn)為市政公用相關(guān)領(lǐng)域價費(fèi)體系較為模糊，財政補(bǔ)貼機(jī)制尚未完善，制約社會資本投資回報的合理測算。

如城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，單個項目少則幾億元，多則十幾億元。隨著水務(wù)市場的開放，許多社會資本參與到水務(wù)PPP項目中，解決了政府的資金困境，但是問題由此產(chǎn)生，下游水價改革不到位，仍由政府定價，尚未放開，導(dǎo)致社會資本相對處于弱勢，議價空間較小，收益難以保障，而問題的根源就在于改革的系統(tǒng)性不到位。

項目用地政策尚未明確，PPP項目公司應(yīng)如何獲得項目土地使用權(quán)?如何確保獲得項目特許經(jīng)營權(quán)的的社會資本能同時通過招拍掛獲得項目的土地使用權(quán)?這些問題的答案都不得而知。

目前，項目土地的獲得渠道有劃撥、出讓、租賃和作價出資或入股四種模式。但各地的操作和認(rèn)識并不統(tǒng)一，甚至有些地方操作隨意，自己都給不出合理的、清晰解釋。另外，PPP項目不同地區(qū)和行業(yè)的用地政策亦存在差異，整體上還不太系統(tǒng)，較為分散。

PPP項目大多為微利項目，收益率一般為6%-8%，對社會資本而言，相對于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。

同時，有的基層政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”項目拿出來做PPP模式，而把一些資金來源少、回報率低的項目上報做PPP;還有相當(dāng)大一部分對社會資本來說“棄之可惜、食之無味”的“雞肋”項目在“項目識別”和“項目準(zhǔn)備”階段徘徊，導(dǎo)致項目進(jìn)度慢、落地率低。

總體來說，資本具有逐利性，會引導(dǎo)資金流向能夠盈利的領(lǐng)域，但是現(xiàn)階段的PPP項目的收益率偏低，自然難以獲得社會資本的青睞。

PPP項目所需的資金量大、周期長，對社會資本的資金籌集能力提出了極大的考驗， 融資難依舊是掣肘PPP發(fā)展的關(guān)鍵因素。

首先，期限錯配問題，由于PPP項目存續(xù)期較長，但是一般的金融機(jī)構(gòu)考慮到其中的不確定性和流動性問題，這就是項目方和資金方的矛盾之處，“短”配“長”的問題，必須兼顧流動性和收益性。

其次，融資方式較為單一，現(xiàn)存的PPP項目多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對不足。一，中國目前尚未建立項目融資的金融服務(wù)體系，難以實現(xiàn)以項目未來收入和資產(chǎn)為質(zhì)押的銀行貸款。二、金融機(jī)構(gòu)不愿承擔(dān)風(fēng)險，還是習(xí)慣于躺著掙利差，創(chuàng)新動力不足，加之股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計、股權(quán)退出等難題未解，導(dǎo)致股權(quán)融資在融資過程中運(yùn)用甚少。

最后，抵押増信不足，商業(yè)銀行因其近年來的銀行不良貸款余額飆升、不良貸款率激增，導(dǎo)致其在信貸投放過程中更為謹(jǐn)慎，至今商業(yè)銀行對PPP項目的放貸流程、評審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無異，較為嚴(yán)格。

在新一輪的PPP熱潮中，PPP以前所未有的速度迅速增長，但是監(jiān)管意識較為薄弱，一些現(xiàn)實問題也逐步顯現(xiàn)，PPP的發(fā)展陷入瓶頸期。

問題主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是地方政府的監(jiān)管意識不足，重融資輕管理，輕視基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的質(zhì)量和效率，導(dǎo)致一些社會資本方利用監(jiān)管漏洞，包裝存量項目，騙取財政補(bǔ)貼，嚴(yán)重偏離PPP項目初衷。

二是PPP項目牽涉市政、交通、財政、發(fā)改多個部門，需要社會資本一個個部門去走流程審批，從而出現(xiàn)“重復(fù)審批”的問題，導(dǎo)致PPP項目審批決策周期長、時間成本高。

三是績效評價體系缺失，實踐過程中，社會公眾的監(jiān)督缺失，績效評價流于形式。

09  缺乏專業(yè)人才和服務(wù)機(jī)構(gòu)，PPP方案設(shè)計水平不高

雖然PPP在我國已有20多年的歷程，然而前期的運(yùn)作一直較為隨意，缺乏系統(tǒng)的操作指引。PPP項目涵蓋的領(lǐng)域廣，項目實施較為復(fù)雜，在PPP的全生命周期中所需的核心文本眾多，包括實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、資格審查文件、采購文件、響應(yīng)文件、評審文件、談判文件、項目合同等，要求從業(yè)人員具備經(jīng)濟(jì)、財會、金融、工程等方面的專業(yè)知識積累。

現(xiàn)階段的PPP迅速發(fā)展，PPP項目大量啟動，PPP咨詢服務(wù)也隨著快速爆發(fā)。但是依舊存在下面兩個問題：一是對PPP咨詢服務(wù)的認(rèn)識不足、重視不夠，沒有聘請專業(yè)第三方咨詢機(jī)構(gòu)的意識。二是咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)能力參差不齊，PPP中介服務(wù)市場魚龍混雜、亂象叢生。

10  金融體系配套不完善，退出機(jī)制不暢

完善的退出機(jī)制是社會資本參加PPP項目“盛宴”不可或缺的重要保障，但是目前地方政府在PPP的推廣進(jìn)程中，重準(zhǔn)入保障，輕退出安排。

在實際操作中，由于股權(quán)變更限制較多，加上PPP合同體系之間的傳導(dǎo)性和交叉性，尤其是融資合同的股權(quán)變更限制等內(nèi)容，使得社會資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風(fēng)險負(fù)擔(dān)方式，需要通過政府回購、項目擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。

現(xiàn)有政策對社會資本退出機(jī)制的安排，偏重于非正常情形下的臨時接管等，對正常情形下社會資本方的退出方面，規(guī)范和細(xì)化較少新意，亟待補(bǔ)充完善。因此，在退出機(jī)制尚未健全的背景下，社會資本擔(dān)心前期投入難以回收，在參與PPP項目時，有所顧慮，很難毫無保留地參與。